“城市管理”不是“城管局”管理

　　城市管理更主要的內容其實是服務，這也非單單指向“城管局”，而是面向所有的公權力機構。

　　《武漢市城市綜合管理條例》將于3月1日正式實施。該“條例”被媒體貼上了中國內地部“大城管”地方性法規(guī)的標簽。據稱，這是2010年7月武漢開展“城管革命”的延續(xù)及發(fā)展，它突破了以往“城管管市容環(huán)衛(wèi)、違章建筑、公共設施”的狹義概念。

　　“城市管理”本包羅萬象，被狹義化的“城管”其實指向的是“城管局”——這是一個“相對集中行使行政處罰權”的產物。國家機構中本無“城管局”，城市管理原本也沒有“城管局”，因為所有的行政執(zhí)法部門都或多或少擔負著城市管理的職能。拿城管局常擔負的路面執(zhí)法來說，涉及城建的有城建局，涉及衛(wèi)生的有衛(wèi)生局，涉及工商的有工商局，涉及治安的有公安局……對機構齊備的行政系統(tǒng)而言，要為路面發(fā)生的違法行為找到對應的職能部門，其實并不困難。

　　但在趨利避害的部門保護主義影響下，大量繁瑣而艱苦的外勤及難以執(zhí)罰的處罰權紛紛被行政職能部門拋棄，這才有了“別能戰(zhàn)斗”的“城管局”。試想，若能輕松執(zhí)罰，又有哪個職能部門會舍得放權?

　　一個事實是，迄今為止，并沒有任何法律針對“城管局”作出了直接規(guī)范——既沒有一部“城市管理法”，更沒有一部“城管局組織法”。緊密相關的上位法依據來自《行政處罰法》十六條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。而觀察各地的城管局設置，早突破了這一法條劃定的界線。

　　當然，各地相設立城管局，也自有其內在的原委。相對集中行使行政處罰權，至少對于提升執(zhí)法效率大有裨益。但城管局畢竟不能替代原有的行政職能部門，如何理順城管局與其他行政職能部門的關系，避免出現“無利蟄伏，有利早起”的病灶，成為一大難點。

　　從媒體披露的信息來看，武漢這一號稱“大城管”的地方性法規(guī)，正是要解決這一實踐中的難題。比如，針對噪音擾民，“條例”明確了四個相關部門的執(zhí)罰權限。以“條例”的形式厘清權力的邊界，不但有助于各職能部門依法依規(guī)履責，也有利于市民依“例”監(jiān)督。當出現相關部門推諉塞責時，對照條例便不難找出不作為的部門。

　　應當注意的是，處罰是管理的一個方面。城市管理更主要的內容其實是服務。我們從媒體的報道中，并未看到“條例”對于提升城市管理服務質量的努力。期待另有續(xù)接的“城管革命”能夠帶來更多服務于市民的公共產品。當然，這里所說的城市管理“服務本位”，也非單單指向“城管局”，而是面向所有的公權力機構。